导读
壹 ||此前数年，政府对数据中心态度积极：一方面数据中心在2020年被纳入“新基建”，另一方面其亩均税收相对于一般工业项目而言更高，这也是招商中一个可量化且重要的指标。
贰 ||针对数据中心的指标以控制能耗为主，主要包括是PUE（Power Usage Effectiveness，电能利用效率），可再生能源结构比例以及碳排放量三个维度，其中PUE是主要的政策抓手。
叁||当前政府对数据中心行业的管理趋严，多地新数据中心的立项审批受到严控。公司对此的理解是，政府正在清理市场的无序状态。公司也在跟各地相关部门积极沟通，即如何做到既提升行业的准入门槛、又能保持一个合理的评判指标，让真正的好企业获得一定成长空间。
肆 ||政府算的并不是只有能耗这一笔账，数据中心的尴尬之处在于其运营的方式和带来的效能难以满足地方政府对于经济指标提升的需求。
“今年的招商规划中几乎一家大型数据中心也没有，也没有人往上申报”，3月17日，来自东部沿海二线城市的招商局人士王辉对记者表示。另一位新一线政府招商人士刘平对记者称，“现在数据中心项目很难拿到政府审批，政府对数据类、存储类项目都不感兴趣”。
这种转变并不仅限于东部城市，在以大数据为战略的贵州省，变化同样存在。贵州省一地级市政府人士对经济观察报表示，从去年年底，当地已经原则上不再引进新的数据中心项目，而是聚焦于扶持和鼓励原有数据中心更深度的挖掘数据的价值。
王辉认为，明显的变化发生在双碳战略、“拉闸限电”事件之后。政策本意是希望地方政府能够降低能耗同时保持经济的发展。但是，随着各地能耗指标一年比一年低，地方政府能耗压力一下就上来了，招商开始对高能耗项目特别敏感。
从2021年年中至今，北京、上海、广州等多个东南部地区出台了相关数据中心管理和建设的方针，总体上对能耗管理不断严格，并希望数据中心的建设更匹配区域功能的划分。
监管的严格对大型数据中心项目形成了成本压力，对中小项目则造成了生存挑战。
在更深层次，地方政府对于数据中心态度的转变还存在着传统地方经济发展衡量指标和数据经济之间的矛盾，数据中心能够为当地带来纳税，其数字化效能却不限于本地，同时，数据中心对就业和产业带动非常有限，而这恰恰是地方政府所关注的。
王辉说，某种程度上，政府并不是简单地因能耗高而严控数据中心，更多是从更高角度发现当前阶段，数据中心对一个城市经济转型的必要性没有那么大，智慧城市、智能网联汽车、工业互联网等产业还没有大规模落地。
上述贵州地级市已经开始希望企业在建立数据中心的同时，能够引入下游的产业，“我们希望围绕数据中心，能形成一个产业，而不仅仅是在这里建一个数据中心”，上述贵州地市级政府人士表示。
政府态度转变
此前数年，政府对数据中心态度积极：一方面数据中心在2020年被纳入“新基建”，另一方面其亩均税收相对于一般工业项目而言更高，这也是招商中一个可量化且重要的指标。
但这种情况在地方对能耗指标日益重视的情况下出现转变。
地方政府每年都会拿到该省能耗总量和强度的指标。国家发改委也会例行公布各省能耗“双控”目标完成情况，就2021年上半年结果来看，广东、江苏等省份已经亮起“红灯”，而东部省份也是此前数据中心集中的区域——银行等机构需要在地数据中心进行快速响应，这些机构集中于东部地区。
基于此，数据中心的劣势就显现出来。根据赛迪顾问数据，从数据中心全生命周期支出分布来看，电费支出占比高达65%，数据中心产业每年总耗电量占到全社会用电量的2%。
王辉称，“落实到项目上，政府的态度是很微妙的，不会明着严控、不让企业干，但是会在一些基础指标上提升一下，让企业自己去掂量”。该人士称，现在地方搞招商项目，有两个指标是一票否决的，即环评和能评，这也是为了让政府更谨慎地对待相关项目。
王辉表示，他曾报过一个中大型数据中心项目，每年耗10亿度电，这相当于一个行政区1/4的用电指标。“这很影响我们区发展其他项目，所以就被否掉了”。
刘平回忆称，近年只引入了一个数据中心项目，之所以成功是因为当地的一座重工业炼油厂要搬迁腾出了一些能耗指标，才做了引进，而且中间花费大量功夫。今年如果没有大的工业项目搬出去，要新增数据中心项目，肯定是会增加能耗指标的。
阿里云基础设施数据中心研究员曲海峰对记者表示，从行业看，数据中心的能耗和产值存在矛盾，如今能耗资源开始变得像土地资源一样宝贵。
来自大型第三方数据中心企业的杨兴对记者称，政府的角度来看，万元GDP能耗要下降，单位能耗的 GDP产值要上升。政府能耗的使用分配要非常谨慎，要优先分给能够带动地方经济的发展的项目。
监管抓手PUE
杨兴对记者表示，2021年下半年开始控得更严，以东部沿海的区域为主，政府的管理办法越来越严格，管理路径和手段越来越多。
通常来说，数据中心项目作为重点用能单位，需要地方政府审批并提供节能报告等，提供的各项指标也由各地发改和经信相关部门设置和管理。针对数据中心的指标以控制能耗为主，主要包括是PUE（Power Usage Effectiveness，电能利用效率），可再生能源结构比例以及碳排放量三个维度，其中PUE是主要的政策抓手。
首先，PUE是数据中心总能耗与IT设备能耗的比值，基准是2，数值越接近1代表其用能效率越高。2021年7月，工信部发布《新型数据中心发展三年行动计划(2021-2023年)》，能效水平方面，新建大型及以上数据中心PUE降低到1.3以下，严寒和寒冷地区力争降低到1.25以下。
从各地情况来看，2021年上海要求存量数据中心PUE不高于1.4，新建数据中心PUE限制在1.3以下。北京和深圳要求PUE在1.4以下。
不到一年时间，各地指标从1.5、降至1.4，个别寒冷地区甚至控到1.25。一位中大型数据中心企业人士对记者表示，1.3以下的值对一个规模型的数据中心来说很难达到。
万国数据高级副总裁陈江平对记者表示，目前公司在全国所有数据中心的年平均值是1.32，已经是企业多年来通过持续引入新技术以及优化运营效率组合的方式实现的。截至2021年第三季度，企业在全国已运营及在建共88座数据中心，其中37座位于京津冀地区，年平均PUE为1.28，有29座位于长三角地区，年平均PUE为1.33，有16座在粤港澳地区，年平均PUE为1.38。陈江平表示，温湿度相对更高的华东、华南地区项目，所需的能耗更大。
陈江平表示，对企业来说，PUE每降低0.01，背后都有大量先进技术的引用和运营体系的持续提升。公司为达到上述均值，最近几年在提升制冷、用电效率上不断优化架构，并采用人工智能技术强化运营管控，例如上海四号数据中心是万国数据全国*部署锂电池储能电站技术的数据中心，结合可再生能源的直购，全生命周期的绿色低碳设计，并将AI节能思路植入BA系统，而这一切技术效果的形成都需要一定的周期。
阿里云方面称，阿里云一直致力于持续改善能源使用效率，工程师们研发出“将服务器泡在水里”的黑科技，一排排的服务器被浸泡在绝缘冷却液里，产生的热量可直接被冷却液吸收进入外循环冷却，使全程用于散热的能耗几乎为零。
不过，曲海峰表示，这套系统要应用在数据中心里可并不简单，相对于传统IT，液冷数据中心需要硬件与系统的变更，阿里云对此投入了大量人力和物力。
大企业承压，小企业洗牌
市场上看，数据中心产业有三类主体，互联网大厂自建数据中心，运营商自建的数据中心，以万国数据、世纪互联为代表的第三方数据中心。
王辉表示，其实政府希望借助能耗契机，抑制数据中心的无序发展，“政府最初也不知道产业会发展到什么程度，不能掐掉，只能先放开、再修正，政府也是‘摸着石头过河’”。
上述“修正”的另一层意思是，对市场进行一轮洗牌，缓解因市场良莠不齐而带来的供过于求行情，留下更具规模效益、实力更雄厚、技术含量更高的项目。
曲海峰表示，总体来说，一些规模较小、集约化程度不足的数据中心，如果不能进行选址的优化和技术改进，它们在降低PUE、增加可再生能源、减少碳排放等方面的举措，将是乏善可陈的。
杨兴表示，这些中小规模数据中心，很难在当前一轮国家政策范围下完全达到合规。目前尚无统计数据，但中国的保有量是非常大的。
陈江平表示，当前政府对数据中心行业的管理趋严，多地新数据中心的立项审批受到严控。公司对此的理解是，政府正在清理市场的无序状态。公司也在跟各地相关部门积极沟通，即如何做到既提升行业的准入门槛、又能保持一个合理的评判指标，让真正的好企业获得一定成长空间。
杨兴称，一些规模型的运营企业也跟着受到压力。近期公司正常在做的一些项目也因为能评指标不足的原因被停掉。同时，还有很多中小项目为了过政府指标而钻空子、造假，对于PUE等指标，各地需要一个科学规范的衡量体系、以及对项目数据的现代性监测，以增强政策的合理性。
政府对数据中心的另一项要求是，提升可再生能源的比例，减少碳排放。和化工、钢铁不同，数据中心并非高排放行业，而是因采用火电等石化能源而间接产生。采用可再生能源是被认为减少碳排放的重要办法。由可再生能源转化为的电能，称为可再生能源电力，如风电、光伏发电、光热发电、生物质发电等，也俗称为绿电。
北京市发改委在2021年提出要求，全市数据中心项目要在2030年达到100%换上绿电。对企业来说，目前可行的办法有自建绿电设施造血以及在交易市场采购绿能。
杨兴称，从城市的空间和发电技术形式上看，一些企业还不具备自主发电的条件。例如北京推行光伏建筑一体化的措施，但实际上，这对于数据中心的用电规模和密度是远远不够的。即使将一座数据中心建筑的外部全覆盖上光伏面板，只能供上2%的用电量，因为光照等条件是有限的。
采购绿电是很多中小项目面临的“一道坎”。杨兴称，对中小型数据中心来说，每年用电量仅有数十万、数百万规模，是很难从外部采购绿电的。
大型企业的采购渠道更畅通。陈江平表示，作为国内最早一批绿电响应者，万国数据大概参与了6到7个省的绿电交易，其中在北京绿电交易量上排名前三。
陈江平表示，当前绿电交易市场还有待发展成熟，企业测算过，至2030年时100%换绿电所需的电量非常庞大，很难单独通过交易完全获取。规模型的数据中心仍然需要有稳定采购的渠道，例如万国数据曾与中广核新能源签署绿电采购的合作框架协议。
地方政府的账本与数据中心的未来
政府算的并不是只有能耗这一笔账，数据中心的尴尬之处在于其运营的方式和带来的效能难以满足地方政府对于经济指标提升的需求。
王辉说，某种程度上，政府并不是简单地因能耗高而严控数据中心，而是从更高维度来看，发现数据中心对一个城市经济建设的必要性没有那么大。
上述新一线城市招商人员认为，数据中心产业带动效应太差，“修一个物流园区还能带来大量就业以及周边餐饮娱乐商贸产业，数据中心就只有在那边放着机器设备，基本上带不来任何就业，只有几个运维人员”，在其看来，从投资的角度，数据中心是个好生意，但对于地方政府，“数据中心的故事已经讲完了，没故事可讲了”
如今，外界开始越加注意到数据中心的价值是以一种服务业方式呈现，而非传统工业方式，即数据中心的产出是以网络的形式对外提供服务，是社会信息化的一种基础设施。本质上看，数据中心是一种高载能的行业，其价值的发挥有赖于所承载的数字应用和产业。
这一认知也是政府经历数据中心的泡沫后得到的。数据中心自2017年在各地建设火热，至2020年达到规模高峰，根据《IDC产业发展前景洞察报告》，在2020年全国17家万亿GDP城市引入了数据中心项目，全年中国IDC市场数据中心项目总投资额达到1320亿元。
王辉表示，当时政府还没有意识到，数据中心是一种基础设施，它的规模要与本地数字经济需求相适配。很多政府对本省市数据中心的用量，并没有一个规划。
王辉表示，应该像修路、造桥一样，对数据中心在用量上进行规划，例如市政府对每年区域内产生的数据做测算，做一定的放量，规划出3-5年需要多少机柜数量，多少数据中心，然后对外招商、合作，而不是来了项目就批，让市场无序地做。总之，既要做“计划经济”式的总体规划，也要充分利用市场的力量。
就东南沿海地区看，经济发展达到一定高度，都在利用数字经济转型，招商局在积极引进智慧交通、智能网联汽车、工业互联网的项目，但目前这些应用尚未大规模地落地，使用的数据量没有爆发式地增长，这在一定程度上造成了过量建设。以广东省为例，按照全省统一规划，2022年建设数据中心标准机柜47万个，2025年为100万个。截至去年底，该省已投产、已通过节能审查的在建拟建机柜多达150万个，远超规划数量。
根据科智咨询发布的《2020—2021年上海及周边地区IDC市场研究报告》，2020年上海地区IDC机房平均空置率为16.4%，部分数据中心空置率超过了40%。
所以，王辉、刘平两位东部沿海省市招商局的人士都认为，中国大量布局数据中心还为时过早，整个地区对数据存储和计算的需求，并没有前两年预测得那么大，反映到实际的产值上，也就没那么高。
在数据中心密集的西南区域，地方政府也开始摸索在数据储存这一单一功能外的价值。
从2021年底，上述贵州地方政府人士所在地出台了文件，要求原则上不增加新的数据中心，而是要从地方层面统筹搭建算力中心，对于原有的算力中心企业和项目，要重点鼓励和扶持，这样可以把资源有效的统筹起来。
在上述贵州地方政府人士看来，这不仅是政府的要求，也是产业的自然需求，随着数据量增大，数据在生产、决策中发挥的作用越来越重要，受限于带宽的限制，离数据中心近可以获得更快的数据反馈，具有一定的区域优势，更重要的是贵州本地的能源、人力成本都比较低，从区域角度也有一定吸引力。
“现在还是有很多企业想把数据中心放过来，我们希望他们建立的数据中心能够带来一个生态圈”，该人士表示。
贵州是中国的“数据大省”，从2014年开始，贵州开始推进大数据战略，凭借其在水利能源和温度方面的禀赋，引进了大量数据中心，并从政策上给予诸如电力补贴方面的优惠，按照贵州的相关规划，到2025年全省数据中心规划安装服务器400万台以上。
2022年初印发的《国家大数据（贵州）综合试验区“十四五”建设规划》中提到了贵州数据产业面临的挑战，其中一条为“数据优势亟需转变为价值优势”，规划中提及“数据中心为贵州大数据发展的一大特点。数据作为数字经济的关键要素，在价值实现上还需要深入探索”。
上述人士表示，目前很多数据中心对于产业的带动效应还处于摸索的阶段，“贵州走在前面，得摸出一条路来”。
（应采访对象要求，文中王辉、刘平、杨兴系化名）
