近年来，我国政府引导基金的设立步伐逐渐放缓，一些早期设立的基金已进入退出期，开启了存量优化与精耕细作的新阶段。与此同时，部分基金投向重复、与当地产业基础不匹配等问题逐渐暴露，影响了投资效率和对产业的扶持效果。在此背景下，部分地区加强了对存量引导基金的统筹管理、开始探索基金的优化整合，以提升财政资金利用率，真正实现高质量发展。
总体情况：2021年新设立引导基金数量115支，设立节奏平稳
根据清科创业（1945.HK）旗下研究中心统计，截至2021年，我国共累计设立1,988支[1]政府引导基金，目标规模约12.45万亿元人民币，认缴规模（或首期规模）约6.16万亿元人民币。整体来看，我国政府引导基金在历经2015年和2016年的高速增长后设立步伐有所放缓，逐步进入存量优化精耕细作阶段。
2021年新设立政府引导基金115支，同比上升2.7%，目标规模约6613.62亿人民币，同比上升7.0%；已认缴规模约3831.95亿人民币，同比下降11.0%。2021年政府引导基金保持平稳设立节奏，百亿以上规模的引导基金设立数量有所增加。
图1：截至2021年底中国政府引导基金设立情况分布
运营管理：优化存量基金投资机制，加强省内统筹管理
随着大量政府引导基金向退出阶段迈进，一些设立初期埋下的问题逐渐凸显，如基金的投资布局和定位不合理、基金政策目标交叉重叠、政府资金投资效率不佳等。在此背景下，多地政府引导基金开始进行优化整合。
在返投机制上，放宽投资子基金返投比例的要求，如河北省省级政府引导基金将“子基金原则上应80%以上投资于我省相关产业”调整为“子基金实际投资于河北省的资金不低于引导基金对子基金实际出资的1.5倍”；温州市科技创新创业投资基金将子基金返投要求从原母基金出资额的1.67倍下降至1.5倍。另外，成都、河南等各地政府也发文明确提出要放宽返投比例。
在出资比例上，加强对创投类基金的支持，如多地政府鼓励政府引导基金提高对创投类（含天使）子基金的出资上限。其中，山东省加大对天使基金的支持力度，省级引导基金出资比例由原来最高可出资30%提高至40%，省、市、县（市、区）级政府共同出资比例由最高可出资50%放宽至60%；北京市科创基金将市区两级政府对子基金总规模的出资比例也由50%提升至60%[2]。
在统筹管理方面，福建、浙江、重庆、贵州等地也陆续开始政府引导基金整合的尝试与探索，通过统筹管理、归集分散资金、聚集投资重心等方式，加强政府资金政策效果，提升政府资金使用效益。如福建省由省财政厅牵头组建新设省级政府投资基金，按照“母基金+子基金”管理架构，优化整合省财政出资设立的政府投资基金，并且在投资领域方面明确重点支持创新创业企业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务五个方面。
此外，为更好地建设科技创新生态体系，浙江省在2022年初提出要“构建科技创新基金体系”。其中，政府引导基金将作为重要抓手，引导和鼓励社会资本加大对科技创新领域的投入，引导基金也将采取直接投资、定向基金和非定向基金等多种投资模式，兼顾政策性和效益性。与此同时，浙江还提出要发展科技公益基金、支持科技私募基金发展、鼓励科研院所等平台设立科创基金等，通过发掘各类资源、多措并举、形成合力，更大范围、更大力度地支持科技创新产业发展。
表1：2021年代表性政府引导基金整合情况
投资：2021年政府引导母基金投资节奏加快，部分基金投资数量同比增长超2倍
从投资活跃度来看，2021年政府引导母基金投资节奏加快，平均对外出资次数有所增加，但不同政府引导母基金对子基金出资的差异较大，约10%的政府引导母基金投资子基金数量同比增长超2倍。其中投资比较活跃的政府引导母基金有深圳天使投资引导基金、中金启元国家新兴产业创业投资引导基金、上海天使引导创业投资有限公司等，2021年对子基金出资超过15支。另外，建信领航战略性新兴产业发展基金、苏州市相城区创新产业发展引导基金、江苏省政府投资基金、国家中小企业发展基金对子基金出资也在10支以上。
表2：2021年投资活跃度较高政府引导母基金部分展示
级别与类型：2021年省级基金迎来设立小高峰，创投政府引导基金规模有所提升
2021年新设立的政府引导基金在级别分布上依然呈现“下沉式”的特点，以地市级、区县级为主，且大部分为直投模式且聚焦特定领域。基金类型则以产业基金为主，2011年新设立的有99支，在全市场的占比接近九成；创投政府引导基金新设立占比相对不高，仅有11支。
从级别来看，国家级引导基金设立数量逐步缩紧，2021年仅设立一支国家级基金——中国国有企业结构调整基金二期，该基金目标规模1000亿，已认缴规模737.5亿。另外，省级政府引导基金迎来设立小高峰，2021年新设立20支，同比增长66.7%;已认缴规模1356.86亿人民币，同比增长344.9%，主要以整合现有基金、填补市场空白和省内政府引导基金接续为主，聚集省内战略新兴产业发展，促进专业结构转型升级。
从类型来看，2021年新设立的产业政府引导基金投资领域比较集中，多以高端制造、生物医药、新能源等战略新兴产业为主。另外，在“双碳”战略下，2021年多支绿色产业领域的政府引导基金设立，如目标规模为100亿的宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设基金和省级山东绿色发展股权投资基金。与此同时，创投类政府引导基金的认缴规模有所提升，2021年新设立的非国家级创投政府引导基金已认缴规模有214.02亿，同比增长高达72.4%，这主要由个别大额创投政府引导基金拉升所致，如溧阳市政府投资基金和苏州天使投资引导基金已认缴规模分别高达100亿和60亿。
图2：2021年新增中国政府引导基金
设立级别和基金类型分布
区域分布：2021年江苏、安徽、山东三地新注册引导基金数量最高
根据清科研究中心统计，2021年江苏、安徽、山东三地政府引导基金新设数量最多，分别为17支、13支和12支。如在“双招双引”政策驱动和“合肥模式”示范下，安徽省政府引导基金设立步伐加快，2021年新增引导基金数量同比增长160%，且大多数为芜湖、宿州、铜陵、阜阳、黄山等地市级和区县级政府引导基金。
从规模来看，2021年江苏新设政府引导基金已认缴规模最高，高达1,340.82亿，这主要由国家级政府引导基金——中国国有企业结构调整基金二期拉升所致。剔除国家级政府引导基金，2021年贵州、江苏和湖北新设政府引导基金已认缴规模位居全国前三，分别为760.04亿、603.32亿和383.80亿。其中围绕“四化[3]”，2021年贵州省新设立四支产业类政府引导基金，分别是贵州省新型工业化发展基金、贵州省新型城镇化投资基金、贵州省农业农村现代化发展基金、贵州省文化旅游产业投资基金。
图3：2021年政府引导基金地域TOP20分布情况
2021年代表性新设立政府引导基金盘点
表3：2021年代表性新设立政府引导基金集锦
整体来看，我国政府引导基金已逐步进入“精耕细作”与“存量优化”阶段，对存量引导基金的投资运作效率以及产业的扶持效果越来越重视。在财政资金政策效果不佳和投资效率低的背景下，各级政府开始尝试结合当地产业基础及战略目标对政府引导基金进行统筹规划和顶层设计，积极整合存量基金，提升财政资金使用效率，同时审慎规划新设基金，根据实际需求补充存量基金的供给，合力支持政策目标的实现。未来，可以预见到各地政府将在顶层设计的大框架下，构建全方位多层次的政府引导基金体系，搭建灵活基金架构，助力当地科技创新和实体经济发展。
[1] 注：本次报告对政府引导基金历史数据进行了调整。
[2] 来源于北京市科委、中关村管委会等七部门出台《关于加快建设高质量创业投资聚焦区的若干措施的通知》
[3] 贵州省“四化”是指新型工业化、新型城镇化、农业现代化、旅游产业化
